지방관료에게 지역성장 동력 된 ‘연줄’… 최고위층에선 승진에 족쇄[박재혁의 데이터로 보는 세상]

후원자 둔 中 지방관료 성과 보니… 도시 GDP 연간 550억 원 더 창출 상급자 보호막에 과감한 정책 추진 정치국 입성률은 동향이면 5%P↓… 대학 동문이면 9%P↓되레 불리 실무에선 신뢰, 최고위층선 견제로 박재혁 KDI 국제정책대학원 교수 《中 데이터로 본 연줄의 역설직장이나 큰 조직에서 성공하는 데 실력만큼 중요한 것은 무엇일까. 많은 이가 인맥이나 연줄을 떠올릴 것이다. 특히 동아시아 문화권에서는 이러한 비공식적 관계망이 조직의 생리와 의사결정에 상당한 영향을 미친다고 여겨진다. 특히 과거 군·관료조직에서는 연줄을 통한 세력화가 종종 부패의 온상으로 여겨져 척결 대상으로 꼽혔다.》그렇다면 관료제에서 연줄은 언제나 무능과 부패만을 낳을까. 끈끈한 인맥은 최고 권력층으로 가는 엘리베이터일까. 이른바 ‘관시(關系·인간관계)’가 정치와 경제 전반에 깊숙이 뿌리내린 중국의 관료 데이터를 분석한 두 편의 연구는 흥미로운 결과를 보여준다.첫 번째 연구(연구①)는 2000∼2011년 중국 326개 도시의 경제지표와 지방관료 인사 자료를 바탕으로 상급자인 주·성급의 서기와 하급자인 시장 및 시 당서기 사이의 후원자·수혜자 관계가 지역경제에 미친 영향을 분석했다. 단순히 고향이 같다는 식의 모호한 기준 대신 현직 서기가 과거 해당 관료를 핵심 보직으로 처음 승진시킨 이력을 추적해 실질적인 연줄을 정의했다. 분석 결과 상위 후원자와 연결된 시 지도자는 그렇지 않은 지도자보다 해당 도시의 연평균 국내총생산(GDP) 성장률을 0.38%포인트 더 끌어올렸다. 평균적인 경제 규모의 도시를 기준으로 매년 약 2억7500만 위안(약 550억 원)의 부를 추가로 창출한 셈이다. 특히 정부의 적극적인 지원이 필요한 제조업에서는 성장률 격차가 0.74%포인트로 벌어졌다. 연구진은 이를 관료제의 ‘대리인 문제’ 해결로 설명한다. 거대한 관료제 내부에는 상급자와 하급자 간 목표가 어긋나는 대리인 문제가 존재한다. 상급자는 과감한 경제 개발을 통한 큰 성과를 원하지만 하급자는 정책 추진 과정에서 발생할 수 있는 시위나 안전사고, 감찰과 징계의 위험을 피하려 한다. 그러나 상급자와 끈끈한 연줄로 묶여 있다면 상황은 달라진다. 상급자는 든든한 정치적 보호막이 돼주고, 하급자는 실패의 두려움 없이 과감하게 정책을 밀어붙일 수 있다. 실제로 연구진이 각 지방정부의 업무보고서를 분석한 결과 연줄이 있는 지도자일수록 정책 우선순위에서 ‘경제 개발’을 강...