일본 철도가 이렇게 뛰어난 이유

• 민간 소유와 다수 기업 경쟁이 함께 자리 잡으며, 철도 운영사들이 노선 운행뿐 아니라 도시 조성까지 묶어 수익과 수요를 함께 키운 구조
• 철도회사는 주택·상업시설·오락시설·병원 같은 부대사업 포트폴리오를 철도축을 따라 구축했고, transit-oriented development를 통해 이용객 기반과 재무 안정성을 동시에 강화
• 일본 철도의 강점은 주거지 초고밀도보다 거대 도심 코어와 철도의 공간 효율성에 있으며, 자유로운 토지 이용과 land readjustment가 역세권 개발과 노선 확장을 뒷받침
• 자동차도 널리 쓰이지만 주차의 민영화와 자기재원형 도로 구조로 개인 차량 비용이 가격에 더 직접 반영돼, 철도와 자동차가 다른 나라보다 더 대등한 조건에서 경쟁
• JNR 민영화, 수직 통합, 넉넉한 운임 상한과 자본 보조금의 결합이 생산성과 수익성을 끌어올렸고, 일본 철도를 21세기 가장 강한 철도 시스템으로 이어지게 한 기반 형성

일본의 철도 회사들

• 일본 철도망의 가장 두드러진 제도적 특징은 민간 소유와 다수 기업 경쟁 구조이며, 오늘날 철도는 거의 모두 민간 기업들이 나눠 운영 중
  • 일본 철도는 1872년 Meiji Restoration 시기에 도입됐고, 20세기 초 다른 서구 국가들처럼 국유화가 진행돼 Japanese National Railways JNR 형성
  • 다만 일본은 국가적으로 중요한 본선 위주만 국유화했고, 신규 민간 철도는 계속 허용한 점이 특징
• 1907년부터 제2차 세계대전까지 민간 전기철도 붐이 빠른 도시화와 함께 전개됐으며, 초기 형태는 미국의 interurbans와 유사한 도시 간 전기 트램 성격
  • 미국의 유사 네트워크는 결국 거의 사라졌지만, 일본에서는 네트워크가 통합되며 경량 트램 노선이 점차 중량 철도 도시 간 연결망으로 발전
• 이들 기업은 창립 때부터 민간이었던 점 때문에 legacy private railways로 불리며, Tokyo 수도권 8개, Osaka–Kobe–Kyoto 대도시권 5개, Nagoya 2개, Fukuoka 1개와 그 외 수십 개의 소형 사업자 존재
  • 3대 도시권에서 이들 운영사는 철도 선로와 역의 거의 절반, 그리고 이용객 기준 다수 점유
  • 최대 사업자인 Kintetsu는 도시 서비스뿐 아니라 Osaka에서 Nagoya까지 이어지는 도시 간 네트워크도 운영
• 민간 철도 간 정면 경쟁도 존재하며, 가장 극단적인 사례로 Osaka와 Kobe 사이 통근 수요를 두고 3개 노선이 병행 경쟁하고 일부 구간은 500m도 채 떨어지지 않음
• 한편 국유 철도는 JNR이 관리했고, 전후에는 Shinkansen 건설과 전국 통근·장거리 노선 운영을 맡았으나 1988년 대부분 민영화돼 여객 부문 6개 지역 독점 회사와 전국 단일 화물 회사로 분할
  • 이들이 집합적으로 JR Group으로 불림
• 결과적으로 일본은 국유 철도 계보의 JR 6개사, 항상 민간이었던 16개 대형 legacy 기업, 다수의 소규모 철도, 그리고 일부는 민간·일부는 지방자치단체 소유인 지하철·모노레일·트램이 공존하는 제도적 다양성 형성
• 이 다원성 속에서도 공통적으로 발전한 사업 모델은 도시를 건설하는 철도라는 점이 핵심

철도 주도 도시주의

• 교통 인프라는 이동 요금을 통해 일부 가치를 회수할 수 있지만, 목적지에서 발생하는 이익은 회수하기 어렵기 때문에 교통의 외부효과로 인해 자유시장만으로는 충분한 공급이 잘 이뤄지지 않음
• 일본은 철도회사가 철도 외 사업을 폭넓게 수행할 수 있게 함으로써 이 문제를 일부 완화했고, Tokyu가 대표 사례
  • Tokyu는 열차와 버스뿐 아니라 자사가 지은 주택, 오피스, 병원, 슈퍼마켓, 박물관·극장·영화관 복합시설, 놀이공원, 은퇴자 시설까지 운영
  • 철도가 이들 자산과 서비스에 주는 긍정적 파급효과를 소유 구조를 통해 기업 내부로 흡수 가능
• Tokyu 사장은 자사를 철도회사가 아니라 도시 형성 회사로 규정했고, 유럽식 철도회사가 터미널로 도시를 연결하는 데 그치는 것과 달리, 먼저 도시를 만들고 이를 역과 철도로 연결하는 방식 강조
• 이 모델은 1950년대 Hankyu Railways가 선도했으며, Osaka 중심부와 북부 교외, Kyoto, Kobe를 잇는 네트워크를 기반으로 전개
  • 창업자 Kobayashi Ichizo는 먼저 교외 주택을 짓고 종착역 백화점을 세운 뒤, 온천 리조트, 동물원, 여성만 출연하는 Takarazuka Revue, 역 연계 버스 서비스까지 구축
  • 이후 다른 회사들도 이를 모방했고, Tokyo Disneyland는 Disney와 Keisei Railway의 협업이며, Osaka의 Hanshin은 Hanshin Tigers 야구팀 소유
• 일본의 모든 민간 철도회사는 핵심 철도 운영 흑자 상태이지만, 철도 수입은 대체로 전체 매출의 최다 항목이거나 소폭 과반 수준에 그치고 나머지는 부대사업 포트폴리오가 담당
  • 안정적이지만 눈에 띄지 않는 운임 현금흐름과 수익성은 높지만 위험도 큰 부동산·상업 부문 사이에 재무적 시너지 존재
  • 부대사업은 철도 축을 따라 거주·근무 인구를 끌어들여 철도 고객 기반 자체도 강화
• 이런 선순환은 transit-oriented development로 가능해졌으며, 일본의 자유로운 토지 이용 규제가 철도선 옆 새 동네 건설과 도심 고밀도화를 쉽게 만듦
  • 통근자는 도심 접근이 쉬워지고, 중심지는 갈 곳이 더 많아져 철도 수요 강화
• 철도는 건설비가 크지만 일단 건설되면 비슷한 규모 도로보다 훨씬 많은 사람을 수송할 수 있어, 고밀도 도시에서 특히 강점
  • 2019년 미국에서 철도의 수단분담률이 자동차보다 높았던 도시는 New York City뿐
  • Manhattan은 59제곱킬로미터에 일자리 250만 개, 주민 200만 명, 관광 방문 5천만 회가 몰려 있음
• 일본의 철도 친화성은 주거지의 초고밀도 때문이 아니라 거대하고 초고밀인 도심 코어 때문
  • 일본 도시는 아시아에서 가장 낮은 주거 밀도를 보이며, 일본인의 다수는 단독주택을 포함한 주택 거주
  • Tokyo 도시권의 가중 인구밀도도 Paris, Madrid, Athens 등 여러 유럽 도시보다 낮음
  • 일본의 교외는 저층·주거 위주이며, 미국보다 다소 높을 수 있어도 북유럽에서는 충분히 일반적인 수준
• 반면 Tokyo나 Osaka의 중심부는 유럽·북미에 없는 형태의 밀도를 지니며, zakkyo buildings, 지하상가, 철도 하부 상점가, 아케이드, 고가역 광장, 수직 도시 등이 특징
  • 수백만 통근자와 쇼핑객을 좁은 도심에 실어 나르는 데 철도의 공간 효율성이 특히 유리
• 이러한 구조는 Copenhagen의 Finger Plan이나 Curitiba의 Trinary System 같은 일관된 마스터플랜의 결과가 아니었음
  • 전후 일본 여론은 농촌 주변부와 교외로의 분산, greenbelt, motorways, new towns를 지지
• 대신 일본 도시계획 제도의 작동 방식이 철도 주변의 다양성과 적응성을 가능하게 함
  • 1919년 이래 전국 표준 zoning system이 있었지만, 서구의 개발통제 체계보다 훨씬 자유로움
  • 당국은 고밀도 도심을 의도하거나 바란 것은 아니었지만, 그것을 막지도 않았음
• 이 자유로운 용도지역제는 land readjustment를 통해 강화됐고, 일본 도시 토지의 30%가 이 제도 적용
  • 특정 지역 주민과 토지소유자의 3분의 2 동의만으로 재계획 가능하며, 편의시설과 인프라를 위한 토지 강제 취득과 철거도 포함
  • 처음에는 농지를 도시화용으로 정리하는 데 쓰였지만, 시간이 지나며 이미 도시화된 지역 재개발과 초고층 건설용 변형 제도도 등장
• 민간 철도회사의 역사는 연속적인 land readjustment projects의 역사로도 볼 수 있으며, 전간기 노선 건설부터 전후 복선화·승강장 연장·역세권 재개발까지 지역 사업자와 토지소유자의 협조적 토지 확보 덕분에 가능
• 가장 큰 사례는 Tokyu Den’en Toshi Line으로, 1953년 도쿄 남서부 농촌 지역을 서비스하기 위해 계획됐고 일본사 최대급 land readjustment 연속 사업으로 추진
  • 30년 동안 3,100헥타르 대상
  • 이 중 36%만 주거·상업 개발에 쓰였고, 20%는 숲과 공원, 17%는 도로, 나머지 상당수는 수로 배정
  • 대상 구역 인구는 1954년 4만2천 명에서 2003년 50만 명 이상으로 증가
• Den’en Toshi Line은 부유한 남서부 교외를 현재 세계 2위 혼잡역인 Shibuya 인근 Tokyu 핵심 부동산 거점과 연결했고, 이를 통해 Tokyu는 매출과 이용객 기준 최대 민간 철도회사로 성장
  • 일본 정부와 학계는 이 노선을 일본 최고의 transit-oriented development corridor로 대체로 평가
• 다만 철도-도시 건설 모델만으로 일본 철도의 번영을 전부 설명할 수는 없으며, 유럽은 보통 철도회사의 부동산 부대사업을 금지했지만 미국과 캐나다에서는 19세기와 20세기 초 이 관행이 널리 퍼져 있었음
  • 그럼에도 그 국가들의 여객 철도는 20세기 중반 붕괴
  • 차이의 일부는 일본이 서구 정부들처럼 자동차에 같은 수준의 암묵적 보조금을 제공하지 않았다는 점

자동차 비용의 가격 반영

• 일본은 Toyota, Nissan, Honda의 나라지만 반자동차 유토피아는 아니며, 훌륭한 고속도로를 갖췄고 전국 전체로 보면 이동의 소폭 과반이 자동차로 이뤄짐
  • 다만 자동차와 자동차 중심 생활양식이 더 대등한 경쟁 조건에서 철도와 경쟁하는 구조
• 일본은 주차의 민영화를 이룬 드문 국가 중 하나이며, 유럽과 북미처럼 지방정부가 도로를 소유하고 저렴하거나 무료로 노상주차를 허용하는 방식과 다름
  • 공공도로와 보도 위 주차는 특별 허가 없이는 불법
  • 자동차 구매 전에는 소유 또는 임대한 사유지에 야간 전용 공간이 있음을 증명해야 함
• 공공 토지 주차가 금지돼 있기 때문에 지방정부는 개발 사업의 사적 주차가 부족할 때 넘쳐나는 노상주차를 걱정할 필요가 없고, 따라서 개발 사업에 최소 주차 기준을 부과할 이유가 없음
  • 시장이 사유지의 가장 가치 있는 용도가 주차인지 여부를 결정
  • 농촌, 교외, 소도시처럼 토지가 풍부한 곳은 민간 주차가 많고, 도심은 다른 용도에 밀림
• Donald Shoup에 따르면 중심 Tokyo는 헥타르당 주차면수 23개, 일자리당 주차면수 0.04개이며, Los Angeles는 각각 263개와 0.52개
  • 북미에서 가장 고밀이고 자동차 보유율이 가장 낮은 Manhattan도 헥타르당 약 60개 수준
• 일본 도로는 자기재원 조달이 기대되며, 고속도로는 1660년부터 1800년대 후반까지 영국 도로와 운하를 운영한 법정 당국과 유사한 자립형 공공 협동조합이 운영하고 통행료로 재원 확보
  • 지방 도로 건설·유지에 배분되는 차량 등록세는 일본 정부 예산의 3% 가치
• 이 조치들은 1950년대 대규모 도로 확충 재원 마련 목적이었고, 자동차 이용 억제가 직접 목표는 아니었지만 개인 차량의 숨은 비용 상당 부분을 스스로 부담하게 만듦
  • Tokyo 도시권 평균 가구는 연간 대중교통 요금 7만1천 엔을 쓰고, 자동차 구입·유지에는 21만 엔 지출

민영화

• 영국, 뉴질랜드, 아르헨티나, 스웨덴의 철도 민영화는 엇갈린 평가를 받았고 스웨덴을 제외한 나라들은 되돌리는 조치도 취했지만, 일본에서는 성공 폭이 커서 이후 Tokyo와 Osaka의 지하철까지 민영화 진행
• 전후 JNR은 세계 최초 고속철도인 Shinkansen 건설, 주요 간선 전철화와 복선화, 대도시 출입선 4복선화, 도심 순환선과 화물 우회선 추가 등 성과도 냈음
  • 그러나 두 가지 문제가 이를 압도
• 첫 번째 문제는 정치였음
  • 많은 국가는 자동차 부상에 대응해 수익성이 가장 낮은 여객 노선을 폐지했지만, 일본 집권 Liberal Democratic Party는 농촌 지역구 지지를 기반으로 했고 pork-barrel politics로 이를 유지
  • 농촌 의원들이 이끈 ‘rail tribe’가 JNR의 대중 자동차화 적응을 막음
  • 그 결과 JNR은 비용은 크고 편익은 적은 농촌·화물 서비스를 정리하지 못했고, 심지어 일본어로 Gaden-intetsu라 불린 적자 농촌 신선을 계속 건설
• 두 번째 문제는 조직 노동이었음
  • 일본 노조는 일반적으로 온건하고 책임감 있는 것으로 알려져 있으며 legacy private railway 노조에도 대체로 해당
  • 하지만 JNR 노조는 국유 고용주가 파산하지 않는다는 확신 속에 매우 전투적이었고, 1973년 대규모 파업은 통근자 폭동까지 유발
• 철도 노조는 도시 수익 노선에 과잉 인력을 강요했으며, 이는 해외와 일본 민간 사업자들이 임금 상승과 신호·발권 자동화 속에서 인력 요구를 줄이던 시기와 대조
  • 그 결과 JNR 비용의 78%가 노동 관련이었고, 다른 일본 철도는 40%
  • 민간 철도 평균 노동자는 JNR 노동자보다 생산성이 121% 높음
• 1980년대 초 JNR 200개 노선 중 흑자 노선은 7개뿐이었고, 정부는 실질 개혁을 미루며 부채 누적, 신규 도시 노선 투자 축소, 민간 유사 노선의 두 배 운임 인상, 보조금 증액을 반복
  • 연간 보조금은 결국 Shinkansen 총비용과 맞먹는 수준까지 상승
• 1982년 총리 Yasuhiro Nakasone가 철도 민영화 착수
  • 다른 나라와 달리 일본은 19세기와 20세기 초의 전통적 민간 철도 모델로 돌아가, 선로·열차·역·차량기지를 수직 통합된 지역 기업집단이 소유
• 수직 통합의 장점은 큼
  • 철도는 하나의 폐쇄계로 단일 단위 계획 필요
  • A역 시간표 변경이 Z역 시간표에 영향을 줄 수 있고, 더 빠른 신차 도입은 최고속도 달성을 위한 인프라 변경과 시간표 재작성 필요
  • 서로 다른 서비스가 선로를 공유하면 더 복잡해지고, 지연 전파를 막기 위해 가용 인프라를 최대 활용하는 세심한 시간표 설계 필요
• 민영화의 가장 두드러진 효과는 legacy private railways와 비교했을 때 노동생산성과 수익성의 대규모·즉각적 상승
  • 이 변화는 민영화 이전에도 시작됐고, 민영화 위협 자체가 정부의 노조 협상력을 키우고 농촌 노선 폐지를 강제
• 1982년부터 1990년 사이 한 차례 큰 개선 이후 전반적 생산성 향상 추세가 이어졌으며, 이 시기 인력 절반 이상 감축, 83개 적자 노선 폐지, JNR 부채의 지주회사 이전 시행
• 민영화의 두 번째 큰 장점은 JR 회사들이 철도-도시 건설 모델을 모방할 수 있게 된 점
  • JR East는 쇼핑센터 브랜드 2개, 스키 리조트, 커피 체인, 자판기 음료 회사까지 소유
  • 동시에 철도 본업도 소홀히 하지 않아 신규 고속선과 도시 터널 건설, 역 업그레이드, 1990년대 도입된 탭 결제형 스마트카드 등 여러 개선 추진

규제

• 일본 철도 산업은 순수 자유기업의 산물은 아니며, 안전·사업 규제를 제외하면 핵심 정책 수단은 두 가지인 운임 상한과 자본 확장 보조금
• 가격 통제는 일반적으로 잘못된 정부 개입 사례로 자주 거론되며, Tokyo의 악명 높은 혼잡 열차도 첨두 시간대 저평가의 증상
• 철도는 버스·자동차·비행기와 대체 관계에 있지만 완전히 같은 상품은 아니어서 시장 지배력을 가지며, 역사적으로 공공·민간 독점 모두 높은 가격과 나쁜 서비스를 낳는 경향 존재
  • 이 때문에 제1차 세계대전 이전 서구의 민간 독점 철도에는 가격 통제가 자주 부과
  • 미국의 다수 streetcar 네트워크도 장기 가격 통제형 프랜차이즈로 도시가 허가
• 운임 상한이 너무 낮았다면 일본 철도는 무너졌을 것이고, 실제로 제1차 세계대전 이후 서구의 많은 대중교통이 그 길을 걸었음
  • 그러나 전후 일본의 운임 상한 제도는 넉넉하게 설정
  • 시스템은 승객 1인당 수익성을 유지하도록 명시적으로 설계돼 있고, 그 결과 기업은 이용객 극대화 유인을 가짐
  • 이는 민영화 체제의 정치적 정당성을 확보해 자본 확장 보조금 지속에 필요
• 1992년부터 2022년까지의 장기 디플레이션 시기에는 사업자들이 상한보다 낮은 운임을 부과하는 일이 흔했고, 철도 운임의 실질 가치는 계속 상승
  • 운임 상한은 지역 내 모든 철도 사업자의 평균 비용 구조를 기준으로 정해지므로, Tokyu처럼 평균 이하 비용 구조를 가진 기업은 경쟁 우위 유지, 대중 반발 억제, 부대사업 유동인구 극대화를 위해 상한 이하 가격 책정 가능
• 운임 상한 외에는 철도가 시간표, 서비스 패턴, 일상 운영을 스스로 결정할 자유를 가지며, 이는 깊은 전문성이 필요한 고도로 기술적인 업무
  • Amtrak 노선에 대한 정부 간섭과 대비
• 정교하게 설계된 공공 보조금도 유용한 역할 수행
  • 일본 철도는 일상 운영비 보조금은 받지 않지만, 자본 투자에 대해서는 정부 대출과 보조금을 받음
  • 보조금은 장애인 접근성, 내진 보강 같은 공공 우선순위나, 건널목 제거·평면 철도 고가화·트램 고가화처럼 기업이 내부화하기 어려운 큰 외부효과 사업에 묶이는 경우가 일반적
  • 보통 지방 prefectural 정부가 중앙정부 기여분에 맞춰 분담
  • 대형 신규 건설 사업은 운임 수입으로 상환될 것이 기대되는 lease back 또는 부채 상환 조건 적용

성공적인 철도의 공식

• 일본 철도회사는 부동산 사업에 대규모 투자했고, 새 역 주변 주택용 토지를 판매해 노선 재원을 마련하는 경우가 많았음
  • 자유로운 공간 정책 덕분에 이런 개발이 쉽게 이뤄졌고, 동시에 방사형 철도가 모이는 도심 핵심부의 고밀 개발도 가능
• 철도회사는 대체로 수직 통합된 지역 독점으로서 토지·선로·차량을 소유하고 시간표를 정하며 직원을 고용
• 국가는 독점 남용 방지를 위한 통제를 가했지만 신중하게 운용해, 투자 유인을 유지할 만큼 충분한 이윤을 허용
• 자본 보조금은 통상적 상업 운영이 간과하는 특정 공공재 제공에 목표를 맞춤
• 이러한 조합은 오늘날 일본을 설명하는 문장이면서 동시에 19세기 미국을 설명하는 문장이기도 하며, 이것은 미국의 개인주의가 자동차 국가를 예정했고 일본의 공동체주의가 철도 국가를 예정했다는 관념과 모순
• 또한 철도의 쇠퇴가 자동차의 불가피한 결과라는 생각에도 압박을 가함
  • 모든 국가는 20세기 자동차 전환을 겪었고, 모든 철도 산업은 이에 대응해야 했음
  • 그러나 대응 성과는 공공정책 영향이 매우 컸음
• 1920년대 이후 서구 철도는 고밀도 제한 zoning, 과도한 가격 통제, 국유화, 수직 분리형 민영화 때문에 자동차와의 경쟁력 유지에 제약
• 일본은 19세기 첫 철도 시스템을 만든 제도를 유지·복원함으로써 21세기 최강의 철도 시스템을 구축